На 12 януари Министерството на финансите (МФ) публикува за обществено обсъждане Закон за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси (ЗИДЗПФ). Съгласно мотивите към закона основната и най-важна причина за предлаганите изменения са констатираните проблеми в бюджетите на общините, което налага предприемане на мерки за привеждане на техните бюджетни позиции съгласно изискванията на националните фискални правила, разписани в Закона за публичните финанси (ЗПФ). С това свое предложение за изменение на ЗПФ МФ де факто признава сериозната задлъжнялост, в която общините са влезли и необходимостта от предприемане на мерки на централно ниво, което да се опита да се справи с тази негативна тенденция.

Всъщност следва да се отбележи, че от една страна предложените промени са похвални, но не толкова като конкретика, колкото като посока на мислене. Наистина в последните години, особено след началото на устрема за усвояване на европейски средства, не малко общини влязоха в дългове, с цел осигуряване на необходимото съфинансиране или просто просрочиха плащанията, дължими към контрагенти поради липса на ресурс. Същевременно непропорционално големите задължения на някои общини спрямо техните приходи създават реална възможност тези общини да изпаднат първо в ликвидна криза, а след това в несъстоятелност. Ако подобен тип развитие се мултиплицира масово в страната, то в определен момент може да се окажем държава с изрядни държавни финанси, но с наработещи и затънали в дългове общини, което да събуди гражданско недоволство. При подобна хипотеза най-вероятно ще бъдем свидетели на изливане на ресурс от страна на държавата в местните каси с цел недопускане ескалация на напрежението, което пък от своя страна ще отвори сериозна дупка в държавния бюджет. На базата на подобна хипотеза предлагането на промени, които да създадат някакви правила за противодействие на подобно развитие би трябвало да бъдат приветствани.

От друга страна обаче, предложените изменения са от такъв характер, че по-скоро будят безпокойство за реалното състояние на финансовото здраве на българските общини и създават опасения, че ще станем свидетели на поредното спасяване с обществен ресурс на меко казано не добре управлявани структури, а на някои места и на институции с брутално разграбени и съсипани публични финанси. Един от възможните варианти, който се предлага с промените в закона за оздравяване на общинските финанси е отпускането на безлихвени кредити от страна на МФ, като в определени случаи, по преценка на министъра на финансите тези безлихвени кредити могат да бъдат опростени. Имайки предвид тежкото финансово състояние на много общини, по-голямата част от които се управляват от кадри на ГЕРБ, то възможността за тяхното спасяване с обществен ресурс съвсем не е имагинерно.

За съжаление на сайта на МФ няма актуална информация за финансовото състояние на общините. Последната такава информация е от третото тримесечие на 2013 г. В тази връзка следва да се отбележи, че съгласно проектозакона МФ се задължава да публикува на интернет страницата си всяко тримесечие отчетните данни на общините за финансовото им състояние. Към настоящия момент обаче няма как да се направи някаква оценка на финансовите затруднения, които изпитват българските общини, предизвикали промените в ЗПФ, освен единствено чрез косвена информация в материали, третиращи изпълнението на консолидираната фискална програма, в които такава информация се появява. Малко по-късно ще се върнем на просрочените задължения на общините, но нека първо разгледаме в какво се състоят основните предложения за промени в закона.

Всъщност промените могат условно да се разделят на две части – такива, касаещи промяна на разпоредбите, приложими държавния бюджет и такива, касаещи общинските бюджети и тяхното управление. По отношение на първите, заслужава да бъдат отбелязани три съществени промени.

На първо място в проектозакона се дефинира понятието значително отклонение на структурния дефицит от заложената средносрочна бюджетна цел (СБЦ) за структурния дефицит, като според промените под значително отклонение ще се разбира такова, което е равно или надвишава 0.5% от БВП за една година или средно за двугодишен период. Това е наистина може би на-смислената промяна, която се предлага, защото ясно дефинира максималното отклонение от СБЦ, до който дефицитът на държавния бюджет може да достигне. За съжаление обаче структурният дефицит е много трудно измерим и обикновено се разбира какъв е бил той месеци и години, след като съответната стойност е отчетена. От тази гледна точка тази промяна не е много ползотворна, защото реално не казва почти нищо на тези, които управляват бюджетните разходи в реално време.

В случая оставяме настрани въпросът с размера на СБЦ, който до момента България винаги декларира, че ще се придържа към структурен дефицит от 1%, като същевременно в последните години, според анализите на Европейската комисия (ЕК), той надхвърля 2% и достига даже 2.6%. От тази гледна точка тази промяна, въпреки и смислена, ще остане не много полезна, но при всички случаи е приближение към европейските практики и в духа на европейските регламенти.

На второ място обаче, в проектозакона се предлага годишният бюджетен дефицит по консолидираната фискална програма, изчислен на начислена основа от 2% да стане 3%, обаче изчислен на касова основа. В случая аргументацията, че 3% дефицит е максимално разрешеният дефицит от Пакта за стабилност и растеж (ПСР) не важи, тъй като има сериозно разминаване между дефинициите за начислена и за касова основа. Досега съществуващото фискално правило беше малко по-рестриктивно от гледна точка европейската методология, тъй като в ПСР действително максималният праг е 3%. Въпросът е, че дефицитът на начислена основа не може да бъде наблюдаван пряко от информацията за изпълнението на бюджета и консолидираната фискална програма (КФП), а за целта се налага да се правят трансформации, които се изготвят веднъж годишно. Именно разминаването в двата подхода доведе до недоразумението с бюджетния дефицит за 2009 г., когато Симеон Дянков твърдеше, че бюджетният дефицит е останал под 3%, докато в края на краищата той се оказа значително по-голям и България влезе в процедура за свръхдефицит. Липсата на подобна публична информация ще затрудни изключително много оценката за изпълнението на това правило и от тази гледна точка разхлабването на тази рестрикция всъщност представлява разхлабване на фискалната политика, когато иначе правителството е издигнало почти в култ финансовата стабилност на страната, превърнала се в повод за многократни хвалби на министър-председателя. Подобно разхлабване противоречи и на провежданите мерки от първото правителство на ГЕРБ, когато в състояние на вледеняваща международна финансова криза финансовият министър тогава Симеон Дянков предпочете да замрази всички доходи и значителен обем държавни разходи с цел максимално бързо свиване на бюджетния дефицит, който в края на краищата спомогна за по-ранното прекратяване на мандата на правителството. Същевременно понастоящем, след изключително благоприятната 2015 г. финансовият министър решава да разхлаби изискванията за бюджетен дефицит и неспазване на фискалните правила. Всъщност именно критиката, която министърът понесе във връзка с факта, че предложи бюджетен дефицит в Бюджет 2016 г. над фиксирания в настоящия ЗПФ от 2% и обвинението, че не спазва закона, предполагаемо стои в основата на тази промяна.

И накрая от първия вид промени следва да се отбележи качественото изменение на чл. 24, ал.2, касаещо разходите за инвестиционни проекти. Съгласно настоящия текст на закона, отклонението от СБЦ за структурния дефицит се допуска при провеждането на значителни структурни реформи с голямо въздействие върху фискалната устойчивост. Подобен текст преди години беше приет от Европейската комисия (ЕК) поради аргументите на някои държави-членки, основно Полша, че преструктурирането на пенсионните системи от разходно-покривни в капиталови ще доведе до по-големи бюджетни дефицити, които ЕК трябва да вземе предвид при изчисляването на бюджетното салдо. В България този проблем не само не стои, но и де факто се наблюдава отстъпление във връзка с начина, по който пенсионната реформа протича. Новото предложение за промяна на закона гласи, че освен за структурни реформи, временно отклонение се допуска и за „еквивалентни на тези реформи инвестиционни проекти с положителен ефект върху фискалната устойчивост в дългосрочен план“.

В новия текст има няколко проблема и те са следните:

• За какви инвестиционни проекти, еквивалентни на структурни реформи става въпрос?

• За какъв период следва да се отчете положителният ефект върху фискалната устойчивост?

• Каква е дефиницията според закона за дългосрочен план? Според общоприетото разбиране под дългосрочен план се разбира период над 3 години, което означава, че реалният ефект ще започне да се усеща след мандата на правителството. Имайки предвид факта, че доста от инвестиционните проекти, финансирани с европейски фондове се оказват неефективни след тяхното завършване, това няма ли да доведе до влошаване на фискалната устойчивост вместо обратно, въпреки че в момента на планирането те са били оценени като инвестиции с положителен финансов ефект?

На базата на горните факти и въпроси може да се заключи, че предложените промени по-скоро целят разхлабване на фискалните правила и на финансовата дисциплина, която дава възможност за много по-голяма свобода на правителството да изразходва бюджетен ресурс по свое усмотрение, на базата на текстове, които се поддават на нееднозначно тълкуване и могат да имат неясни резултати. Подобно разхлабване на фискалните правила и нееднозначно тълкуване може да бъде открито и по отношение на втория вид промени, касаещи общинските бюджети и тяхното управление.

В ЗПФ се предлага създаването на изцяло нова глава, третираща проблема с общините, имащи финансови затруднения. Тук следва да се отбележи, че финансовото състояние на общините е важно не само от гледна точка на самите общини, но и от гледна точка на финансите на държавата. Сериозното влошаване на общинските финанси и необходимостта те да бъдат спасявани с бюджетен ресурс може да предизвика значително напрежение върху публичните финанси, което да се отрази върху цялата финансова стабилност на държавата. От тази гледна точка надзорът върху общинските бюджети от страна на МФ принципно е положителна мярка дотолкова, доколкото министърът на финансите има възможност да предупреждава местните управи за забелязани негативни тенденции при управлението на общинските бюджети и да дава указания и препоръки за тяхното преодоляване или отстраняване.

Всъщност в предложения законопроект почти липсват превантивни мерки за недопускане една община да изпадне във финансови затруднения. В цялата нова глава, съдържаща 12 члена има само един, който вменява функцията на наблюдение върху общинските бюджети от страна на МФ, като единственият резултат на тази функция е установяване дали са налични условия една община да бъде разглеждана като такава с финансови затруднения. В случая не се възлага анализ и указания, касаещи превенция преди общинските бюджети да се влошат дотолкова, че да се наложи те да бъдат поставени в процедура по финансово оздравяване. От тази гледна точка всъщност може да се разбере и незаинтересоваността на държавата от ефективността на общинските инвестиции, особена свързани с европейските фондове, които в много случаи са наистина безсмислени и не само неефективни, но и водещи до влошаване на финансовата устойчивост на общинските бюджети в дългосрочен план. Вижда се, че разхлабването на фискалните правила на централно равнище, за което стана въпрос по-горе има своето отражение на местно ниво. Опитът за въвеждане на превантивни мерки всъщност би променило цялостната визия на държавата относно ефективността на целия инвестиционен климат в страната и би намери отражение върху цялата законова уредба, имаща отношение с инвестиционната активност по отношение на обществените средства, включително със Закона за обществените поръчки, антикорупционните закони и т.н. Разбира се, тук не става въпрос за намеса в автономността на местното самоуправление, а за методическа и експертна намеса на държавата по отношение инвестиционните дейности с публични средства с цел усилване на мултипликативния ефект, свързан с местните инвестиции.

На второ място следва да се посочи, че моментът, в който се счита, че една община е във финансово затруднение не е ясно дефиниран, защото зависи от критерии, част от които съществуват и в настоящия закон (чл. 30- чл. 32) и не е ясно дали трябва да са нарушени едновременно или поотделно. Тази двусмисленост може би ще бъде изчистена в крайната версия на проектозакона, но въпреки това в случая се вижда за пореден път, че едновременно с желанието на МФ да сложи някакъв ред в местните финанси, всъщност се допуска разхлабване на финансовите правила за общините спрямо настоящите клаузи на ЗПФ. Така например в чл. 94 се правят промени, повторени след това и в чл. 130а, според които наличните задължения за разходи по бюджета на общината в края на годината са завишени 3 пъти и от 5% се предлагат да станат 15%, наличните поети задължения за разходи в края на годината са увеличени с 20 п.п. и от 30% се предлага да станат 50%. Всичко това говори, че всъщност не малко общини вече отдавна са надхвърлили заложените в закона прагове и ако тези прагове не бъдат увеличени, броят на финансово затруднените общини би бил значителен, което в крайна сметка би създало напрежение върху държавните финанси. Именно подобна констатация е в основата на това допълнително разхлабване на фискалните правила, от една страна, а от друга предлагане на сравнително лесно решение от страна на МФ за решаване на този проблем, а именно възможността финансово затруднените общини да кандидатстват и получат безлихвен заем от държавния бюджет.

Числата потвърждават посочената констатация. Съгласно отчета за изпълнението на държавния бюджет (ДБ) и на консолидираната фискална програма (КФП) към края на първото полугодие на 2015 г. се вижда, че просрочените задължения по бюджетите на общините са в размер на 154,1 млн. лв. Като се има предвид, че общинските приходи към същия момента възлизат на 2523.5 млн. лв., от които 1447 млн. лв. трансфер от държавния бюджет и 1076.5 млн. лв. собствени приходи, то излиза, че задълженията възлизат на 6.1 % от общите приходи на общините. Въпреки че това е отчетът за шестмесечието на 2015 г., няма причина да се предполага, че към края на годината е настъпило сериозно подобрение. Всъщност дори и да се допусне, че няма да има увеличение на просрочените задължения, а те ще останат непроменени, към средата на годината те вече са надхвърляли ограничението от 5%, което е заложено в ЗПФ (като праг, валиден за края на годината). От тази гледна точка не е учудващо, че посоченият праг се предлага да бъде увеличен и според новите предложения той ще бъде вече 15% – доста по-комфортна величина спрямо предишния размер.

Същевременно трябва да се има предвид, че общите просрочени задължения от 6.1% са среноариметични, разпределени върху всички общини. Някои общини има значително по-голям процент просрочени задължения, които далеч надхвърлят посочения размер. И именно затова скокът на ограничителния праг е толкова голям – де факто тройно увеличение, което всъщност намалява значитерно броя на общините, които ще са го нарушили спрямо новите условия.

След като се установи, че една община е нарушила критериите от закона и е във финансово затруднение, тя трябва да изготви план за финансово оздравяване, като общинският съвет може да възложи на кмета на общината да поиска безлихвен заем от централния бюджет. В този случай планът за финансово оздравяване се съгласува предварително с министъра на финансите. Всъщност в случая се налага да се отбележат два важни момента:

• За да се кандидатства за безлихвен заем не е нужно общината да отговаря на никакви допълнителни условия. Няма изискване преди това да са направени опити за оздравяване на общинските финанси със собствени сили или чрез други инструменти на паричния и финансов пазар. Кандидатстването за безлихвен заем е заложено в процедурата като едва ли не първа и най-достъпна възможност. При наличието на такава възможност надали някоя община ще се опита да намери друго финансиране и да реши ликвидните си проблеми по друг начин.
  Няма никакви критерии, според които финансовия министър може да приеме или да отхвърли искането за безлихвен заем. И тъй като изкушението да се получи такъв заем, който да реши проблема с неправилното изразходване на общинските бюджети е много голямо, то и преговорната сила на финансовия министър става прекалено голяма, което дава възможност за поставяне на условия от негова страна, които да бъдат приети с голяма доза вероятност. Същевременно подобно поведение от страна на финансовия министър става необратимо, защото веднъж даден безлихвения заем се превръща в проблем на държавата и аргументите от страна на кметовете срещу поетите „несправедливи“ условия могат да бъдат ползвани за извинение, ако на по-късен етап се окаже, че общината не ги спазва и не подобрява финансовото си състояние.

• Така липсата на критерии за отпускане на безлихвен заем може да доведе с голяма доза вероятност до отпускането на допълнителна субсидия от централния бюджет за погасяване на тези заеми, съгласно чл. 130л. Всъщност в този член е записано, че допълнителната субсидия може да бъде отпусната, когато се установи, че е налице трайна тенденция за подобряване на финансовото състояние на общината, планът за финансово оздравяване се изпълнява и са постигнати конкретно изброени критерии. Въпросът обаче е защо, когато една община, която в следствие на лошо управление е изпаднала във финансово затруднение, получила е безлихвен кредит от държавата и след като е отстранила проблемите във финансите си, за чието влошаване е отговорна самата тя, полученият безлихвен кредит трябва да бъде опростен? Какъв е смисълът на подобна политика и не е ли това сериозно увеличаване на моралния риск (moral hazard), който позволява всяка община да бъде убедена, че може да си позволи влошаване на финансовото си състояние, защото винаги може да разчита на подкрепата на държавата? Единственият смислен отговор на този въпрос е допускането на възможността да не са единствено общините отговорни за влошеното си финансово здраве, а да са предприели определени финансово необмислени стъпки под натиск на самата държава. Така стигаме до въпроса защо държавата би оказвала натиск върху общините за по-големи разходи и свързан ли е този натиск с усвояването на европейските фондове?

В крайна сметка логически лесно доказуема е тезата, че улесненият достъп до безлихвени заеми от централния бюджет ще водят сравнително често до допълнителна субсидия, която да погаси тези заеми или всъщност този проектозакон решава проблема не с ефективния контрол върху изразходването и управлението на общинските бюджети, а със субсидирането на финансово недисциплинираните общини с бюджетни средства чрез един усложнен механизъм, използващ инструмента на безлихвените заеми. Решаването на този проблем обаче е изключително субективен и зависи единствено от министъра на финансите. А това е опасно от гледна точка на децентрализацията, бюджетната дисциплина и превенцията на лоши практики.

Всъщност от изложеното до тук излиза, че правителството няма нищо против задлъжняването на общините (да припомним още веднъж за разхлабените фискални правила и липсата на превантивни механизми за недопускане на свръхзадлъжнялост), тъй като по този начин то придобива сериозен контрол върху тях. Всяка община, която не желае да приеме наложените от министъра на финансите условия, може да не получи безлихвен кредит и в крайна сметка да изпадне не само в сериозно финансово затруднение, но и да получи политически удари за своята „вироглавост“. По този начин опитомяването на местна власт ще бъде напълно завършено.

Още по темата

23/12/2015

Политика

Кабинетът даде допълнителни 46 млн. лева на регионалното министерство и общини

09/12/2015

Политика

Кабинетът отпусна близо 390 млн. лева на министерства и общини

02/12/2015

Политика

Стоянова: Борисов не е казвал на общините да вдигат данъците