През последните две години парламентарната нестабилност и управленски блокаж, породени от силната фрагментация на политическото пространство, се очертаха като трайно състояние на политическата ни система. На три пъти след избори и веднъж след гласуван вот на недоверие парламентът не успя да формира редовно правителство, в резултат на което държавата премина за дълъг период от време към еднолично президентско управление. Нормалната законодателната дейност бе преустановена, стратегически управленски решения бяха или отложени за дълго, или прибързано решавани под влияние на моментни предизборни съображения, а текущото държавно управление изпадна в хаотично състояние и парализа, които причиниха множество проблеми във всички обществени сектори.

С цената на големи компромиси България се върна в нормален режим на парламентарно управление, но това положение е силно неустойчиво. Достатъчно е малко по-сериозно политическо напрежение и държавата отново ще влезе в омагьосания кръг на правителствена криза, служебна власт и управленска парализа.

Очерта се трайна, рецидивираща управленска криза, причиняваща сериозни смущения във функционирането на парламентарната ни демокрация. Предпоставката за тази криза са два взаимосвързани дефекта на българския парламентарен модел и тя може да бъде решена, само ако те бъдат отстранени чрез съответни промени в Конституцията.

Двата дефекта на българския парламентарен модел

Първият дефект на парламентарния модел е институтът на служебното правителство, чиято некачествена конституционна регламентация представлява пробив в парламентарната демокрация, който създава възможност за авторитарно президентско управление. Този конституционен проблем бе ясно идентифициран от парламентарните сили и отстраняването му вече залегна като един от централните елементи на планираната конституционна реформа.

Вторият проблем на парламентарния модел, независимо, че именно той отключва управленската криза и задейства механизма на „служебната власт“, все още обаче не е привлякъл общественото внимание и засега остава извън обхвата на конституционните промени. Този проблем е недостатъчната институционална стабилност на изпълнителната власт.
Институционалната нестабилност на изпълнителната власт произтича от липсата на баланс между сравнително трудното формиране на парламентарно правителство и възможността за относително по-лесното му предсрочното отстраняване, без това да задължително да доведе до съставяне на ново правителство, което да го замести.

Нестабилността на изпълнителната власт се проявява отчетливо в ситуацията на парламентарната фрагментираност, която е вече трайна характеристика на българската политическа система. В тези условия е обективно трудно да се формира редовно правителство, тъй като за това е необходимо постигането на парламентарно мнозинство между две, три или дори повече политически сили със съществено различаващи се политически визии и управленски стратегии. Същевременно, оттеглянето дори само на една от първоначално подкрепилите правителството партии може - чрез участието й във вот на недоверие съвместно с опозицията - да предизвика предсрочно отстраняване на правителството. В такава ситуация, доколкото свалянето на правителството е продиктувано от конюнктурни политически съображения при запазваща се фрагментираност, парламентът по правило е неспособен да формира ново правителство, което да замени отстраненото. Това води до разпускане на парламента и нови избори, които обаче отново възпроизвеждат парламентарния блокаж и така задълбочават управленската криза, вместо да я решат. Рецидивиращата парламентарна криза, от своя страна, превръща извънпарламентарното президентско управление чрез служебно правителство от извънредна аварийна опция за функциониране на държавата при предсрочни избори, каквато я е предвидила Конституцията, в основен режим на управление, с всички произтичащи от това щети и заплахи за парламентарната демокрация.

Така комбинираното действие на двата дефекта на парламентарния модел вкарва България в порочния кръг на системна управленска криза, изразяваща се в перманентен парламентарен блокаж, нелегитимно еднолично президентско управление и съществен спад на управляемостта на държавата, което в по-широк план води до загуба на доверие в демократичното управление и търсене на алтернатива в авторитарния популизъм.

Тази управленска криза може да бъде решена, или поне значително облекчена, чрез конституционни промени, включващи въвеждане на конструктивен вот на недоверие към правителството и адекватно реформиране на института на служебното правителство. Тези промени, от една страна, ще повишат съществено стабилността на изпълнителната власт и на парламента, а от друга страна ще премахнат възможността за президентско управление като нелегитимна алтернатива на парламентарната демокрация.

Какво представлява конструктивния вот на недоверие

Конструктивният вот на недоверие към правителството е регламентиран за пръв път в Основния закон (конституцията) на ФРГ от 1949 г., като след това е възприет в още пет европейски държави – Белгия, Испания, Полша, Унгария и Словения. При него за свалянето на съществуващото правителство е необходимо едновременно с това парламентът да избере ново правителство, което да го замести. С един и същ акт, или в рамките на една и съща процедура, парламентът гласува недоверие на досегашното правителство или на неговия министър-председател, и едновременно с това избира нов министър-председател/ново правителство.

От политическа гледна точка, за да успее конструктивния вот на недоверие, е необходимо не само да е генерирано недоволство от настоящото правителство в мнозинството от депутатите, но и това мнозинство да постигне съгласие относно бъдещия министър-председател и правителството, и неговите управленски приоритети. Доколкото при традиционния вот на недоверие неспособността на парламента да формира ново правителство, което да замести отстраненото, води до разпускане на парламента и провеждане на избори, конструктивният вот на недоверие допринася за по-голяма устойчивост и на самия парламент, тъй като предотвратява неговото разпускане при правителствена криза. Така този вот осигурява подходящ баланс между парламентарния контрол върху правителството и гарантирането на управленска стабилност, като стимулира воденето на дългосрочна и стратегически ориентирана политика.

Конструктивният вот на доверие е един от механизмите, прилагани в следвоенния европейски конституционализъм за обезпечаване на стабилност и ефективност на държавното управление в парламентарните демокрации в условията на трайна фрагментираност на политическото пространство. България е вече в трайно състояние на политическа фрагментация, като в последните няколко години то вече предизвиква реален управленски проблем. В този социално-политически контекст въвеждането на конструктивния вот на недоверие изглежда задължително решение за подобряване на стабилността и ефективността на парламентарния ни модел.

Как да се регламентира конструктивния вот на недоверие

В пет от шестте европейски държави, в които съществува конструктивен вот на недоверие, е налице т.нар. индивидуална инвеститура на изпълнителната власт, т.е. парламентът избира единствено министър-председателя, който впоследствие самостоятелно - пряко или чрез държавния глава - назначава министрите в състава на правителството. В тези условия регламентацията на конструктивния вот на недоверие е опростена, тъй като едновременно с отстраняването на досегашния министър-председател парламентът избира новия такъв, който незабавно встъпва в длъжност и назначава правителството.

За разлика от това, в Словения (както и в България) е възприета т.нар. колективна инвеститура, т.е. парламентът избира не само министър-председателя, но и правителството. Колективната инвеститура е двустепенна – парламентът избира първо министър-председателя, а след това по негово предложение - правителството. В условията на колективна инвеститура конструктивният вот на недоверие по необходимост също се конструира в две фази. В първата фаза парламентът гласува вот на недоверие на правителството/министър-председателя, като едновременно с това избира кандидат за министър-председател, който да формира правителство, а във втората фаза по негово предложение гласува правителството. Докато не приключат двете фази и новото правителство не положи клетва, досегашният министър-председател и правителство продължават да изпълняват функциите си.

За съжаление конструктивният вот на недоверие, регламентиран в словенската конституция, е неособено удачен хибриден вариант, който не е подходящ за възприемане у нас поради две свои слабости. На първо място, липсва специална конституционна процедура на втората фаза на процедурата. Гласуването на новото правителство става по общия ред, като в случай, че то не бъде избрано, в крайна сметка се стига до разпускане на парламента и насрочване на нови избори. На второ място, самата процедура на конструктивен вот на недоверие може да бъде заобиколена поради възможността интерпелация (парламентарно питане) да прерасне в обикновен вот на недоверие, в резултат на който правителството може да бъде свалено, без да се изисква да формирането на ново. Тези недостатъци намаляват съществено ефективността на словенския вариант на конструктивен вот на недоверие като механизъм за гарантиране на устойчивост. Това се потвърждава и от словенската практика - процедурата е била задействана досега няколко път, като само един от тях (през 2013 г.) е бил успешен и е приключил с формиране на ново правителство; в останалите случаи правителствените кризи са били разрешавани, макар при различни хипотези, чрез насрочване на избори, а не чрез формиране на ново правителство.

Считам, че предвид особеностите на българския парламентарен модел и целта, която се преследва с въвеждането му, би било подходящо конструктивният вот на недоверие да се регламентира чрез следната двустепенна процедура, която да залегне в чл. 89 от Конституцията:

Чл. 89. (1) Една пета от народните представители могат да предложат на Народното събрание да гласува недоверие на Министерския съвет, като посочат кандидат за министър-председател. Когато за предложението са гласували повече от половината от всички народни представители, Народното събрание възлага на посочения кандидат да образува правителство. В срок от 48 часа кандидатът за министър-председател предлага на Народното събрание състава на Министерския съвет, който се подлага на гласуване до 24 часа след това. С избирането и полагането на клетва от този Министерски съвет пълномощията на досегашното правителство се прекратяват.

(2) Предложението за гласуване на недоверие се отхвърля, когато Народното събрание не възложи на посочения кандидат за министър-председател да образува правителство или не избере предложения от него Министерски съвет.

(3) Когато Народното събрание отхвърли предложението за гласуване на недоверие на Министерския съвет, ново предложения за недоверие на същото основание не може да бъде направено в следващите шест месеца.

Предложените два срока – за предлагане на състав на правителството и за неговото гласуване от парламента - са предназначени да осигурят бързо приключване на правителствената криза, за да се предотврати възможността тя да предизвика по-продължителна управленска несигурност.

Как да се реформира служебното правителство

Служебно правителство, назначавано от президента със задача да организира избори при неспособност на парламента да излъчи правителство, понастоящем съществува само в още две държави - Гърция и Хърватия. Българското решение е концептуално заимствано от гръцкия модел, който е обаче възпроизведен със съществени пропуски, които по същество компрометират правно-политическия му смисъл.

Гръцкият модел се основава на максимално широко парламентарно представителство в служебното правителство или на гарантиране на неговия експертен, неполитически характер в случай, че не се достигне до широко-представително служебно правителство. За тази цел в чл. 37, ал. 3 от гръцката конституция е предвидена двустепенна процедура за назначаване на служебно правителство:

„Ако всички проучвателни мандати се окажат неуспешни, президентът на републиката свиква всички партийни лидери и ако се потвърди невъзможността да се състави кабинет, ползващ се с доверието на парламента, той се опитва да формира кабинет, съставен от всички партии в парламента с цел провеждане на парламентарни избори. Ако това не успее, той възлага на председателя на Върховния административен съд или на Върховния граждански и наказателен съд или на Сметната палата да състави възможно най-широко приет кабинет, който да проведе изборите, и разпуска парламента.“

Видно е, че двете последователни опции за формиране на правителство са специално предназначени да предотвратят възможността за президентско управление чрез злоупотреба със служебното правителство, като същевременно подчертават „служебната“ му функция, а именно провеждане на изборите.

При възприемането му в българската конституция този модел е осакатен до степен служебното правителство да се превърне в пробив в парламентарното управление. За разлика от гръцкия модел, регламентацията на служебното правителство в нашата Конституция е изключително оскъдна, като не са предвидени никакви ограничения или насоки към президента относно неговия състав и процедура на формиране. Причините за това са в голяма степен обективни - към момента на приемане на Конституцията (1991 г.) първата опция в гръцкия модел (формиране на широко-представително служебно правителство) изглежда напълно безперспективна в тогавашните времена на остро двуполюсно политическо противопоставяне, а същевременно у нас към този момент все още не съществуваха трите висши държавни органа, предвидени във втората опция на модела (ВКС, ВАС и Сметната палата бяха формирани и започнаха да функционират в периода 1995-1996). Пропуските в регламентацията обаче оставиха реална възможност за злоупотреба със служебното правителство от страна на президента. Макар въз основа на принципа за разделение на властите служебното правителството да е формално независимо от президента в осъществяването на функциите си, доколкото президентът самостоятелно определя и променя състава му, то е практически напълно контролирано от него. Това дава възможност на президента de facto да се конституира като глава на изпълнителната власт и чрез служебното правителство нелегитимно да провежда собствена управленска политика, вместо да се ограничи до задачата по организиране на изборите. В крайна сметка, възползвайки се от регулаторната празнота и трайната парламентарна криза едноличното президентско управление чрез служебно правителство се заяви като алтернатива на парламентарната демокрация.

Вместо да се обсъждат различни екзотични варианти за реформиране на института на служебното правителство, които внасят още по-голяма несигурност, най-доброто решение е да се върнем към първообраза, гръцкия модел. Което означава, като се запази правото на президента да назначава служебно правителство, да му отнеме правомощието да определя самостоятелно състава му. Така ще се предотврати възможности чрез определяне на състава на служебното правителство президентът нелегитимно да контролира дейността му.

Най-добрият вариант за реформиране на института на служебното правителство е цялостно възприемане на гръцкия модел с неговата двустепенна процедура. Първо президентът проучва възможността за формиране на служебно правителство от всички парламентарно-представените политически сили, а ако това се окаже безрезултатно – възлага мандат на ръководителите на висши държавни институции ВКС, ВАС и Сметната палата. Тези органи и техните ръководители се ползват с конституционен статут на независимост и политическа необвързаност, поради което от тях може обосновано да се очаква експертно управление и безпристрастно провеждане на изборите.

Същевременно, за да се предотврати дори непряко влияние на президента върху състава на служебното правителство, би било подходящо да се предвиди последователност (ротация) на мандатите, които се възлагат на председателите на ВКС, ВАС и Сметната палата при поредните процедури за формиране на служебно правителство.

Например мандатът за формиране на първото (след конституционната промяна) служебно правителство се възлага на председателя на ВКС; при следваща процедура за формиране служебно правителство мандатът се възлага на председателя на ВАС; при следващата процедура мандатът се възлага на председателя на Сметната палата, след което ротацията на мандатите започва отначало.

Ограничение на „свободата на преценка на президента да избира между няколко лица“ при възлагането на мандат за служебно правителство се препоръчва и в становището на Венецианската комисия от 9 октомври т.г.

За да се гарантира незаобиколяемост на този ред за възлагане на мандати, би следвало в конституционния текст да се предвиди изрична забрана длъжностното лице, на което е възложен мандата (председателят на ВКС, ВАС или Сметната палата), да откаже да го изпълни, освен в случай на „невъзможност поради тежко заболяване“.

Промените могат да бъдат приети от обикновено Народно събрание

Със свои тълкувателни решения Конституционният съд е очертал много „тясна пътека“ за извършване на конституционни промени от обикновено Народно събрание. Опростено казано, обикновено Народно събрание не може да приеме конституционни изменения, променящи установения баланс между отделните власти, но може да решава вътрешни за всяка власт въпроси, включително да променя вътрешни за нея баланси.

Предложеното въвеждане на конструктивния вот на недоверие и реформиране на служебното правителство не променя баланса между властите, а преурежда само вътрешни за съответната власт въпроси и баланси.

По отношение на конструктивния вот на недоверие

Въвеждането на този вот на недоверие не променя основополагащия принцип на парламентарния модел, че правителството се избира и отстранява от власт от парламента.
Не се променят и предвидените конституционни мнозинства за гласуване на недоверие и за избиране на правителство - гласуването на недоверие, при което едновременно с това се избира кандидат за министър-председател, изисква абсолютно мнозинство от народните представители, а изборът на новото правителство (министър-председателя и министрите) във втората фаза на процедурата се извършва с обикновено мнозинство от присъстващите.
Въвеждането на конструктивния вот на недоверие променя само вътрешни за законодателната власт въпроси, а именно изискванията и процедурата за осъществяване на парламентарния контрол върху правителството. Промяната е предназначена да осигури по-голяма институционална стабилност в интерес на по-голямата устойчивост и ефективност на парламентарното управление. Не се променя външният баланс между законодателната и изпълнителната власт, защото въвеждането на конструктивния вот на недоверие стабилизира едновременно и правителството, и парламента - независимо от резултата от процедурата, парламентът няма да бъде разпуснат, като ще е налице и парламентарно-отговорно правителство (същото или ново, което го замества).

По отношение на служебното правителство

Реформирането на института на служебното правителство чрез цялостното реципиране на гръцкия модел не нарушава баланса между висшите конституционни органи предвид функцията на служебното правителство. А тя е провеждането на избори от безпристрастна администрация и осигуряване на непрекъсваемост на държавното управление в извънредната ситуация на нефункциониращи правителство и парламент. На тази именно конституционна задача е подчинен правният режим на служебното правителство, включително предвидената роля на президента.

Ролята на президента като олицетворяващ единството на нацията е да направлява процеса на формиране на служебно правителство в трудната ситуация на парламентарна криза, и да гарантира представителност и легитимност на служебната власт с оглед на основната й задача да проведе изборите. Нищо не дава основание за друго тълкувание на ролята на президента. Никъде в Конституцията не съществува дори намек за каквато и да е възможност за президентско управление в отклонение от принципите на парламентарното управление и разделение на властите, вкл. и в контекста на правомощията му по отношение на служебното правителство. Нещо повече, дори кратък сравнително-правен анализ сочи, че българският президент разполага с много по-ограничени правомощия по отношение на изпълнителната власт, вкл. по отношение на срокове и процедури в посредническата си роля за формиране на редовно правителство, в сравнение с президентите в други парламентарни републики от хибриден тип като България.

В този контекст пълното рецитиране на гръцкия модел на формиране на служебно правителство не променя баланса между конституционно установените власти, поради което също може да бъде прието от обикновено Народно събрание.

Ползите

Комбинацията от предложеното въвеждане на конструктивния вот на недоверие и реформиране на института на служебното правителство ще има следните последици:

1. Ще се увеличи стабилността на правителството
Правителството ще може да бъде свалено чрез вот на недоверие, само ако инициаторите на това действие формират ново парламентарно мнозинство, което предложи и успее да наложи своя управленска алтернатива (ново правителство). След въвеждането на конструктивния вот на недоверие предсрочно отстраняване на правителството ще е възможно само по инициатива на самото правителство – при подаване на оставка или неуспешен вот на доверие.
С тези си особености конструктивният вот на недоверие ще допринесе за воденето на дългосрочна и стратегически ориентирана правителствена политика, по-голяма управляемост и стабилност на държавата и обществото, което е особено необходимо в условията на трайна международна криза.

2. Ще се повиши устойчивостта на парламента
Конструктивният вот на недоверие предотвратява възможността, противно на желанието на правителството правителствената криза да прерасне в парламентарна, което да доведе до разпускане на парламента. След въвеждането му предсрочно разпускане на парламента ще е възможно само по инициатива на самото правителство – при подаване на оставка или неуспешен вот на доверие, ако след това не бъде съставено ново редовно правителство.
С това конструктивният вот на недоверие ще допринесе и за по-голяма стабилност на парламента, който ще продължи да функционира независимо от резултата на процедурата.

3. Ще се утвърди парламентарния модел на управление
Повишаването на стабилността на изпълнителната и законодателната власт, както и премахването на възможността на президентско управление чрез служебно правителство като управленска алтернатива ще усъвършенства парламентарния ни модел, като коригира слабостите му, които натрупаният опит демонстрират, като ще го адаптира към потребностите за силно и стабилно управление, породени от настоящия етап на развитие.
Невъзможността парламентарните политически сили да свалят съществуващото правителство, без да се предложат конкретна управленска алтернатива, както и липсата на възможност да се размият отговорността си за (провалите в) управлението, като я прехвърлят на служебното правителство, ще стимулира парламентарните партии към по-отговорно и балансирано политическо поведение.
С комбинирания си ефект двете конституционни промени са в състояние да променят политическата система, като повишат управленската ефективност, авторитета и доверието в парламентарната демокрация.